经济大家谈 | 多措并举优化农村养老服务供给

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作者：中国政法大学民商经济法学院教授、博导，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心主任 李蕊

4月16日出版的第8期《求是》杂志发表习近平总书记重要文章《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》。文章指出，我们积极发展养老、托幼、助残等福利事业，人民群众不分城乡、地域、性别、职业，在面对年老、疾病、失业、工伤、残疾、贫困等风险时都有了相应制度保障。文章强调，要“健全老年人关爱服务体系”。

近年来，中央一号文件对于农村养老问题持续关注。2022年中央一号文件强调，“扎实稳妥推进乡村建设”“加强基本公共服务县域统筹”“提升县级敬老院失能照护能力和乡镇敬老院集中供养水平，鼓励在有条件的村庄开展日间照料、老年食堂等服务”。第七次全国人口普查数据显示，乡村60周岁及以上老年人口占乡村总人口的比重为23.81%，比城镇60周岁及以上老年人口占城镇总人口的比重高7.99%。未来还将衍生累积效应。农村养老问题已成为制约乡村全面振兴和城乡融合高质量发展的一大关键因素，关涉民生福祉增进和共同富裕实现，必须纳入乡村振兴战略统筹谋划。

依托社区协同多元力量推进农村养老服务供给

习近平总书记强调：“有效应对我国人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉。”2022年，国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出，“加快补齐农村养老服务短板”。目前恰逢中央实施乡村振兴和积极应对人口老龄化的双重战略，正是破解农村养老难题的良好机遇。农村养老问题的破解绝不是孤立的，必须从现实国情出发，秉持以人民为中心的发展思想，与乡村振兴、城乡融合发展和实现共同富裕一体化考量，赋予农村居民更多的养老选择权，进而探索构建中国特色社会主义新型农村养老体系，以期能够为全球人口老龄化的应对，尤其是农村养老问题的求解，贡献中国方案和智慧。

农村社区养老是在农村社区范围内，以家庭养老为基础，以社区照顾为主体，以集体组织为支撑，集合社区内多元化力量所形成的嵌入式养老模式。它有效整合了家庭和社会的养老功能，聚合社区力量，具有养老“离家不离村”的优势。《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》强调，“提升社区养老服务能力，着力发展街道（乡镇）、城乡社区两级养老服务网络，依托社区发展以居家为基础的多样化养老服务”。为落实“十四五”规划纲要提出的“整合利用存量资源发展社区嵌入式养老”的要求，建议应当由政府主导，依托农村内生村治组织，嵌入外部社会组织，整合城乡资源，协同政府、市场、社会力量，构建农村社区养老共同体。同时应用新兴信息技术，培育创新智慧养老，合力推进农村社区养老服务供给。

充分发挥政府在推进农村社区养老服务供给中的作用

推进农村社区养老服务供给，是实施乡村振兴战略、促进城乡融合发展的基础一环，也是补齐民生短板，实现农村高质量发展的核心要务。本着农村与城市养老服务协调发展的总基调，要充分发挥政府在推进农村社区养老服务供给中的作用。

首先，结合乡村建设和规划，做好农村社区养老的规划和顶层设计。要突出规划的前瞻性与务实性，构建覆盖国家、省、市、县、乡的上下衔接的农村社区养老服务建设专项规划体系。

其次，要给予农村社区养老服务倾斜性的政策和制度支持。以需求为导向，适度降低农村社区养老服务准入门槛。通过土地、税收、财政、金融、人才以及产业等优惠扶持政策措施，引导支持各类主体积极参与农村社区养老服务供给。大力培育老年协会等农村社区为老服务社会组织，强化农村老年人社会支持体系建设。盘活闲置农宅，鼓励农村集体建设用地优先用于发展养老服务。同时，加快建立农村养老服务领域公共财政的长效性投入机制、预算动态增长机制和绩效评估机制，逐步提高农村社区养老服务设施的建设运营补贴水平和质量。

再次，要强化农村社区养老服务监督管理。规范养老市场秩序，坚守养老服务质量和安全红线，切实消除各类质量和安全隐患。需要健全养老服务质量标准体系，有序推进等级划分与评定、服务质量、服务安全等养老服务国家强制性标准贯彻落实。完善农村社区养老服务领域跨部门协同综合监管机制、第三方评估机制和社会信用体系建设。

最后，着眼于农村养老服务的公共性和公益性，政府应发挥好兜底保障作用。不仅要健全农村普惠性、保障性养老工程，兜底保障经济困难、失能、半失能、高龄老人养老服务的可获得性，也要对于社区养老服务供给的持续性、适当性承担担保责任，确保养老服务不中断。

整合城乡要素资源，形成农村社区养老合力

要强化资源优化整合，健全农村社区及村治组织与外部社会组织、社会工作者、社会志愿者、慈善组织、城市社区养老组织等主体的多方联动机制，构建农村社区养老共同体。

第一，发挥村两委和农村集体经济组织的组织优势，促进乡村治理与社区养老服务协同联动，将农村社区养老服务发展有机融入乡村振兴战略实施和基层社会治理体系现代化建设。一方面，把农村社区养老服务发展列入村两委工作的考核内容和乡村振兴评估指标体系。另一方面，引导鼓励有条件的农村集体经济组织适度预留一定的集体股，专项用于发展农村社区养老，服务集体成员，增强养老服务发展的可持续性。

第二，嵌入外部社会组织，整合引进城市资源，提升农村社区养老服务的专业性。首先，依托专业社工组织和社会工作者，建立社区嵌入型的小微养老机构，就近为老人提供专业的养护、康复、托管等一站式的服务，并将其作为整合社会资源的枢纽。其次，有条件的地区可以探索开展城乡社区养老共建活动。推动城市养老服务资源和社会工作资源向农村延伸，促进城乡融合协同发展。再次，重视发挥第三次分配作用，创新慈善机制，引入慈善力量，有序开展农村社区养老公益项目。最后，以乡村建设行动为抓手，着力孵化农村内生力量，大力培育老年协会等农村为老服务的社会组织。

第三，多措并举盘活农村土地、劳动力、产业等内部养老资源，激发农村社区养老内生动力。整合村内闲置农宅和集体建设用地等资源，完备社区养老服务场所和设施。利用村内留守妇女、健康低龄老年人、返乡人员等人力资源优势，发挥党员和志愿者的引领作用，依托“时间银行”“爱心超市”等多种创新手段，通过规范化培训，使其参与社区养老互助服务。统筹开发农业产业资源与农村社区养老资源，推动农业产业链和农村养老产业链的融合延伸。

借力新兴信息技术，智慧赋能农村社区养老

我国农村社区智慧养老需要在借鉴城市经验的基础上，综合考量农村地区的经济发展、基础设施、互联网普及度等多方面影响因素，积极探索研究适合各地农村经济、社会、文化特点的本土化智慧养老模式和产品，为老年人提供多方位的个性化和精细化养老服务。

第一，农村社区智慧养老是一个复杂的系统工程，涉及准入机制、评估机制、监督机制等诸多方面，需要预先对相关制度予以顶层设计，同时着手建立规范的农村智慧养老服务标准体系。智慧养老实施中会涉及老年人权益保护、法定监护人授权及权利让渡，相关主体责任划分等诸多问题，也需要予以明确。

第二，建立数据整合信息共享机制。农村社区智慧养老的实施，离不开对于分散数据资源的有效整合和共享利用。需要依托政府民政管理部门建立涵盖各参与主体基本信息的收集和整合、动态信息的监测和处理、综合信息的利用与反馈等机制，以实现数据有效采集、传输、存储、管理、监控和统计分析，优化农村智慧养老方案，精准匹配对接城乡养老服务资源供给与农村社区养老服务需求。

第三，依托乡村振兴战略实施，推进农村信息化建设，尤其是智慧养老信息基础设施建设。提升无线网络的使用率和普及率，开发符合农村社区养老实际的智慧养老网络平台及技术。完善多层次的农村智慧养老财税、金融支持体系。强化对于农村社区相关人员的培训，尤其要着力提升农村老年人对科技和网络产品的认知和接受能力，帮助其跨越“银色数字鸿沟”。